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矿产资源补偿费不能“边缘化”(摘自中国国土资源报)
发布时间:2013-07-01     信息发布人:国土局

矿产资源补偿费不仅对维护矿产资源国家所有权权益至关重要,而且对矿产资源的节约与综合利用也至关重要。大量实例表明,矿产资源税也好,矿业权价款也好,主要是对矿业的收入和利润起调节作用,对矿产资源的合理利用起不到作用;而矿产资源补偿费如果能在供给者层面上作为财产权管起来,在使用者(需求者)层面作为生产要素管起来,必然会强有力地促进矿产资源的节约和综合利用。

矿产资源补偿费是矿业权人因使用(开采)矿产资源向其所有者的付费,是矿产资源有偿使用的真正体现,是资源性资产的权益。在我国,由于国家对矿产资源具有所有者与管理者的双重身份,形式上体现为向国家交费,实质上反映的是政府作为特殊的民事主体与矿业权人之间的经济关系。但是矿产资源补偿费征收现状表明,它并没有担当起应有的责任,甚至出现了边缘化现象。

矿产资源补偿费标准太低,而矿业权价款居高不下

即使矿业权不通过市场出让,以成本价进入矿产开发(探采结合),矿产资源补偿费不到位的部分,也会进入矿产品价格之中,形成矿业资本的利润

矿产资源补偿费的提出是1986年我国第一部《矿产资源法》规定的:国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。而真正实施是1994年国务院颁发的《矿产资源补偿费征收管理规定》。从1994年开始征收的矿产资源补偿费,费率规定得比较低,按照不同矿种分别占矿产品销售收入的0.5%4%不等,平均费率为1.18%左右,而当时测算的合理费率为10%左右。就是这样的低费率,实际收取仍不到位。

与矿产资源补偿费有关的还有一项矿业权价款。它发展得最快,当前全国每年究竟收回多少矿业权价款,没有准确的统计,也难以统计。根据甘肃省的汇报,他们仅2011年即收取了100多亿元,差不多相当于2009年全国收取的矿产资源补偿费。不少人把矿业权价款也看成是矿产资源有偿使用的组成部分,其实这是一种误解。无论从理论上还是现行的法律上,它都不是对作为自然资源的矿产资源的补偿,而是勘查资本进而是矿业资本的权益,是对资本和劳动投入所创造的价值的补偿。但是由于矿产资源补偿费和矿业权价款在形成矿产资源资产过程中的内在联系,他们各自的价格之间是能够相互挤占的。

天然形成的矿产资源本身是有价值的,其价值来源于其稀缺性、有用性和垄断性,可以把这个价值称之为矿产资源净价值。而勘查本身投入大量活劳动和物化劳动,也创造了自身的价值,即矿业权的价值。只不过这个价值是矿产资源净价值基础上的增值,二者之和便是矿产资源资产的价值。所以当矿业权价款由市场形成时,人们评估的是作为矿产资源资产的总体价格,再扣除需要交纳的矿产资源补偿费(代表矿产资源价格),即为矿业权价款。在这种情况下,如果资源补偿费不到位,不能反映矿产资源净价值的真实价值量,其不到位的部分就自动进入矿业权价款之中,形成勘查资本的利润。当前,矿业权价款居高不下,就是由这种机制形成的。出现这种局面,责任不在于机制本身,而在于政府对资源补偿费规定的标准太低。即使矿业权不通过市场出让,以成本价进入矿产开发(探采结合),矿产资源补偿费不到位的部分,也会进入矿产品价格之中,形成矿业资本的利润。

补偿费收缴不到位,社会资本挤占矿产资源权益

矿产资源补偿费收缴不到位突出表现为国家的矿产资源权益被社会资本所挤占,进而导致国有矿产资源收益流失,助长矿产资源过度消耗,干扰矿产资源市场化配置

国家的矿产资源权益被社会资本所挤占,其后果非常严重。

一方面,这样会导致国有矿产资源的收益大量流失。所有开采矿产资源的企业,其资源补偿费都是按现行标准缴纳的,他们实际支付的补偿费与应给补偿费之间的差额,都是国有资产的流失量。这个流失量,如果以2009年矿业产值18067亿元估算,每流失一个百分

点,即损失180亿元。这些流失的财富,大多通过3个渠道被挤占:一是处于垄断地位的国有资源型企业,他们获得后当成自己创造的财富,首先在内部分配,造成行业之间的分配不公。二是私人或外资矿业资本出资者,形成了像山西煤老板、河北铁矿老板那样的暴发户,加大了贫富差距。三是助长了以权谋私贪官的形成,激化了官民之间的矛盾。

另一方面,助长了矿产资源的过度消耗,对矿产资源节约集约利用极为不利。在市场经济体制下,消耗矿产资源的都是企业,而企业多以盈利为目的。企业的利润是销售收入减去成本的剩余。如果矿产资源的消耗按照其净价值进入成本,通过价格杠杆促进其节约集约将是最有效的。可是我国却没有充分利用这个机制,甚至没有把它作为成本来考核,矿山企业为其消耗矿产资源所付出的代价太少了。这就必然助长他们采富弃贫,采大弃小,采厚弃薄,采易弃难,靠拼资源消耗来追求暴利。这种后果比国有资产流失所产生的经济损失还严重。

此外,还会促使许多地方政府管理错位、热衷于掌控矿业权、垄断矿业权,干扰了矿产资源的市场配置。由于通过市场配置的矿业权大多能卖出好价格,这对地方政府掌控矿业权非常有吸引力。他们对新设置的矿业权,一律由政府出让;对分散在地勘单位的矿业权,也想方设法用成本价收回、竞标拍卖;对具有找矿远景的勘查区块,先由财政出资找矿,然后竞标拍卖矿业权。其结果有三:第一,造成政企不分。政府本来是对矿业权实施矿政管理的,现在涉入了矿业权经营,既当裁判员,又当运动员。第二,助长了矿业管理的短期行为。因为资源收益是先使用,后收取;探矿权收益是先收取,后使用。如果用探矿权收益替代资源收益,等于把资源收益提前收取了,诱导地方领导急功近利寅吃卯粮。第三,对社会资金找矿形成挤出效应。地质找矿是面对市场风险、自然风险很大的投资行为,只有通过企业机制运作,才能有效地规避风险,而政府财政直接出资找矿,实行收支两条线,不能形成这种机制。二者同时在一个市场上竞争,企业非常容易被挤出。

保障矿产资源补偿费征收,促进矿产资源节约利用

矿产资源补偿费的权益是重要的财产权,要把补偿费收缴落在消耗量(储量)上;矿产资源补偿费是对生产要素的补偿,应在矿业生产中增加资源取得成本科目

一方面,建立健全现代产权制度,保障矿产资源补偿费征收。要把强化矿产资源补偿费的指导思想调整到落实产权制度上来,调整到维护所有权的高度来认识。《矿产资源法》规定:矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权,地表或地下的矿产资源的国家所有权不因其所依附土地所有权的不同而改变。国土资源主管部门必须承担起责任。

为了落实产权制度,必须强化管理,把矿产资源价值管理同实物形态管理结合起来,把矿产资源补偿费收缴落在矿产资源消耗量(储量)上。这样做必然对3个重要的指标进行衡量:首先,要为每一个开采的矿山核定矿产资源存量。其次,要按年度对每个开采矿山实际消耗的资源量进行核定。最后,有了上述两个指标就可以按年度对每一个矿山或企业的实际消耗矿产资源量和实际产出矿产品对比进行考核,验证其对矿产资源的使用是节约了还是浪费了。

产权管理要有相应的机构,并必须付出必要的管理成本。把矿产资源有偿使用作为财产权管理起来,涉及许多技术和专业问题,需要有相应的管理人员和条件。同时考虑到它的工作量之大,触动面之广,应当实行分级管理,把源于国务院的管理权限分矿种向下委托,分成国家级、省级和县级。石油、天然气、铀矿等,由国家直接管理;数量大的、不重要的非金属矿(包括砂石等建筑材料)由县级管理;其余的矿产资源,由省级管理。三级管理所形成的矿产资源补偿费实行专存专用,规定各级有权动用的比例。在使用方向上除了用于研发矿产资源代用品,节约与综合利用矿产资源的技术外,还可以建立矿产资源收益基金,用于全民的福利事业。

另一方面,发挥市场的资源配置作用,引导矿产资源合理流动。在市场经济中,必须以市场作为配置资源的主要手段,以资源价格为信号,引导资源的合理流动。也就是说必须把矿产资源补偿费的收缴标准看成是资源价格,充分考虑勘查和开发矿产资源的成本及其社会平均利润;矿产品价格;具体矿区的地理位置和自然丰度;矿业权和矿产品的供求状况这四个因素及其权重,构建模型进行政府定价。有了矿产资源价格,矿产资源的所有者可以利用这个杠杆,在矿产资源使用者体制内,形成节约集约利用矿产资源的长效机制。

与此同时,强化矿产资源的生产要素地位,增设资源取得成本科目。对矿山企业来说,矿产资源是最重要的生产要素,通过它的消耗,作为实物形态的矿产资源不存在了,代之以社会所需的矿产品的产出。当矿产资源所有者以微不足道的收费管理矿产资源时,企业对其消耗不可能很珍惜;而当所有者按照物有所值的资源性资产价格管理矿产资源时,必然引起其高度重视。如果按照矿产资源这个要素对矿业实际贡献形成价格,进入成本,势必对矿山企业的生存和发展产生巨大影响,因为这直接关系到企业的成本和利益得失。

矿业企业与自然生态的关系密切,开矿不仅要支付消耗矿产资源的费用,而且要补偿生态环境治理的费用。而这两种补偿随着经济社会的发展,可能越来越昂贵,因此有必要单独加强其核算。建议在矿产资源作为生产要素管理之后,在企业会计制度上增加资源取得成本科目。资源取得成本主要核算三个内容:对天然形成的矿产资源消耗的补偿;对开发矿产资源所造成的生态环境损害的补偿;对矿产资源勘查、开发所占用土地的补偿。这三项补偿,都是用来保护和合理利用自然资源的。通过对资源取得成本单独核算,对保护环境、节约资源具有重要的推动作用。

 

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